Yacouba-Sylla Koïta, Doctorant en droit, décrypte le critère d'intégrité à l'élection de la FIF, prévue le 23 avril 2022 entre Sory Diabaté, Idriss Diallo et Didier Drogba.
Avec le récent remaniement du gouvernement, l'élection des membres des instances de la Fédération ivoirienne de football (FIF), prévue le 23 avril prochain, constitue l'un des sujets d'actualité les plus brûlants. Elle déchaîne les passions et les soubresauts du processus donnent lieu à des querelles partisanes ainsi qu'à tous types de supputations. L'annonce par le comité de normalisation pour la FIF (CONOR ou CN-FIF), le 15 avril dernier, de la liste des candidats admis à concourir, sous réserve de l'issue de l'enquête d'intégrité qui ne sera connue que postérieurement à l'élection, a eu pour effet de mettre de l'huile sur le feu. Le débat faisant d'abord appel au droit, le juriste résiste difficilement à la tentation de s'y inviter, tout en observant la réserve et la modestie qui s'imposent dans un contexte où l'accès à l'information juridique n'est pas optimal et intégral. Cette tentative d'éclairage se justifie d'autant plus que nombre de commentaires émis avec persistance sur les plateaux de télévision et les réseaux sociaux sont logiquement simplistes et juridiquement erronés.
La question qui fait polémique à l'heure actuelle est celle de la condition d'éligibilité relative à l'intégrité des candidats aux différents postes à pourvoir : membres, vice-président et président de la commission de gouvernance, d'audit et de conformité ; membres du comité exécutif ; mais surtout président de la FIF. Les lignes qui suivent, non sans au préalable resitué le sujet discuté dans son contexte général, portent un regard à la fois analytique et critique sur le contenu de cette mesure ainsi que sur sa mise en œuvre.
MISE EN CONTEXTE
Le 14 décembre 2020, la Fédération internationale de football association (FIFA), instance suprême du football mondial, constatait que « les instances dirigeantes du football ivoirien ne sont pas parvenues à organiser une procédure électorale conforme aux exigences statutaires et réglementaires applicables à toutes les associations membres de la FIFA » (cf. communiqué de la FIFA du 14 décembre 2020). Une situation attribuée en particulier à des contradictions au sein des statuts et du code électoral de la FIF. Par voie de conséquence, le Bureau du Conseil de la FIFA a décidé de mettre en place un comité de normalisation pour la FIF. Le CONOR, présidé par Madame Mariam Dao Gabala, en plus de gérer les affaires courantes de la FIF, a notamment été investi de la mission de réviser partiellement les statuts et le code électoral de la FIF afin de garantir leur conformité avec les statuts et les exigences de la FIFA, mais aussi d'agir comme commission électorale en vue de l'organisation de l'élection du comité exécutif de la FIF.
Cette décision consistant à substituer le CONOR au comité exécutif d'alors s'est appuyée sur l'article 8, alinéa 2 des statuts de la FIFA qui prévoit : « [L]es organes exécutifs des associations membres peuvent, dans des circonstances particulières, être relevés de leurs fonctions par le Conseil, en concertation avec la confédération concernée, et remplacés par un comité de normalisation pour une période donnée ». La décision n'est pas inédite. Avant ceux de la FIF, les dirigeants de la Fédération camerounaise de football (FECAFOOT) et de la Fédération haïtienne de football (FHF), par exemple, ont subi le même sort. Le jour même de l'institution du CN-FIF, la FIFA étendait le mandat du comité de normalisation de la Fédération pakistanaise de football (PFF). Plus récemment, c'était au tour des fédérations guinéenne et tchadienne de faire l'objet d'une procédure de normalisation. En dehors du cas haïtien lié à des questions de mœurs, tous les autres étaient nés de difficultés affectant l'organisation du scrutin électoral par les fédérations concernées et les comités de normalisation se sont vu octroyer des pouvoirs similaires, incluant la révision des textes. Le CN-FIF a, pour sa part, saisi cette prérogative pour faire adopter par l'assemblée générale de la FIF, à la faveur de la révision des statuts et du code électoral de cette fédération, le 26 février 2022, un renforcement de la condition d'éligibilité consistant à établir la bonne moralité de chaque candidat.
LE CONTENU (OBJECTIF) DE LA MESURE
Les articles 47 des statuts révisés et 7 du code électoral révisé de la FIF, relatifs aux conditions d'éligibilité, posent des critères tenant à la nationalité, la résidence et le parrainage, quant à la présidence de la Fédération et au comité exécutif, ainsi qu'à l'âge et la moralité ou l'intégrité, pour l'ensemble des postes à pourvoir. Si ces dispositions comportent, dans leur énoncé, plusieurs évolutions par rapport aux anciens textes, notamment l'article 41 ancien des statuts, seules celles touchant au critère d'intégrité doit retenir l'attention ici.
De quoi s'agit-il ?
Les anciens textes faisaient déjà allusion à l'exigence de bonne moralité, notamment en exigeant des candidats de n'avoir pas subi de sanctions pénales ou sportives. Ce qui change essentiellement avec le nouveau régime se voit à la lettre h de l'alinéa 3 de l'article 47 : le candidat à la présidence de la FIF doit « attester de sa bonne moralité en déposant le formulaire d'intégrité dûment renseigné ; les informations communiquées feront l'objet d'une vérification par la Commission de gouvernance ». Le contrôle de l'intégrité est ainsi renforcé ; il donne lieu à une déclaration de la part des candidats et fait intervenir une entité dédiée, la Commission de gouvernance, d'audit et de conformité – attendant d'être mise en place. Il est à noter que les aspirants à la présidence ne sont pas les seuls concernés par la mesure, dès lors que l'article 8 du code électoral exige également des candidats aux autres postes de fournir ce formulaire en plus du casier judiciaire.
Concrètement, le formulaire dit d'intégrité comporte quelques questions (trois) tendant à vérifier que le candidat n'a pas fait ou n'est pas en passe de faire l'objet d'une des sanctions de nature à faire obstacle à sa candidature d'après les textes, mais aussi diverses déclarations que le candidat est invité à faire ou entériner et qui tendent à obtenir le maximum d'informations pertinentes et à lever d'éventuels obstacles procéduraux aux vérifications nécessaires. La fonction principale du formulaire d'intégrité est donc de permettre et faciliter le travail de l'organe de contrôle. Ce sont les standards en la matière. Le formulaire du CONOR reprend en réalité in extenso les termes du « questionnaire d'éligibilité » inclut dans le Règlement de gouvernance de la FIFA (annexe 1) et qui sert de modèle. En instaurant ce formulaire, le CONOR n'invente donc pas la roue, mais s'inscrit, à juste titre, dans la dynamique d'harmonisation et d'universalisation consubstantielle au système du football voire du sport mondial : tous les acteurs devraient être soumis aux mêmes normes quel que soit le pays où il se trouvent (cf. TAS, sentence n° 2005/A/983, Club Atlético Peñarol c/ Carlos Heber Bueno Suarez, Cristian Gabriel Rodriguez Barrotti et Paris Saint-Germain, § 24). Ainsi, la procédure basée sur le questionnaire d'éligibilité mentionné ci-avant est en vigueur au niveau de la Confédération africaine de football (CAF) pour ce qui est de l'élection de son président et des membres du conseil de la FIFA. Au titre des fédérations, la FECAFOOT (cf. code d'éthique de la FECAFOOT, art. 91, 92 et annexe) et le Ghana Football Association (cf. GFA Statutes, Annex B), pour ne citer que celles-ci, disposent de procédures et formulaires similaires.
Que vaut la mesure ?
Il a pu être défendu, dans plusieurs émissions télé, que le formulaire d'intégrité n'avait qu'une valeur informative et ne pouvait donner lieu à un contrôle quelconque pouvant aboutir à la disqualification de l'un des candidats, dans le cadre des élections du 23 avril prochain. Les statuts révisés comprendraient en effet une disposition transitoire neutralisant les effets de l'article 47, alinéa 3 sur ce point, la bonne moralité des candidats ne devant être appréciée qu'au regard de leur casier judiciaire. Ce serait donc à tort que le CONOR aurait décidé de faire procéder à l'enquête d'intégrité. Il est difficile de vérifier l'affirmation, les nouveaux textes de la FIF n'étant pas accessibles au public. Il est en effet regrettable, en particulier dans un contexte de grande suspicion, que ces textes – ou au moins une liste de l'intégralité des modifications qu'ils ont subies – ne soient pas publiés sur le site Web de la FIF ou mis à la disposition de qui en fait la demande.
Cela étant, deux hypothèses sont envisageables. La première est que le CONOR a délibérément, de manière flagrante et inquiétante, ignoré la disposition transitoire en question, puisqu'il n'y fait nullement allusion dans sa décision du 14 avril 2022 relative à l'enquête d'intégrité, dans laquelle il fixe les conditions de réalisation de ladite enquête dans le cadre des élections du 23 avril. Il ressort du visa de cette décision que le CONOR trouve le fondement de l'enquête dans l'article 47 des statuts ainsi que dans un article 124, figurant en effet vraisemblablement dans les dispositions transitoires, mais dont, précisément, aucune conséquence suspensive n'est tirée quant au scrutin à venir. La seconde hypothèse est que les statuts révisés de la FIF ne contiennent guère de disposition suspensive, du moins telle qu'elle est présentée plus haut. Avec toute la précaution que cela nécessite, on peut considérer que cette seconde possibilité est la plus probable. On s'explique d'ailleurs difficilement qu'une démarche, la soumission du formulaire d'intégrité renseigné, soit requise de la part des candidats pour ensuite ne servir à rien. Le contrôle d'intégrité prévu par les nouveaux statuts semble donc conserver toute sa portée contraignante pour le scrutin à venir et la décision du CONOR, du 14 avril paraît, de ce point de vue, bien fondée. L'avenir dira si la prudence entourant ces affirmations se justifiait ou non.
La mesure menace-t-elle des candidats en particulier ?
Trois candidats ont obtenu leurs tickets pour briguer la présidence de la Maison de verre : Sory Diabaté, Yacine Idriss Diallo et Didier Tébily Drogba. Sur la question de savoir s'il en est parmi eux qui sont concrètement menacés par le contrôle d'intégrité, les positions sont, là encore, diamétralement opposées, notamment dans les médias. Beaucoup soutiennent que c'est le candidat Sory Diabaté qui devrait être disqualifié, dans la mesure où il était vice-président de la FIF au moment où il a été mis fin aux fonctions du comité exécutif par la FIFA. D'autres rétorquent que, détenant la qualité de vice-président de l'Association des footballeurs ivoiriens (AFI) au moment où celle-ci a été suspendue par la Fédération internationale des associations de footballeurs professionnels (FIFPRO), le 23 juillet 2020, c'est plutôt le candidat Didier Drogba qui devrait être inquiété.
Il revient bien sûr à l'organe de contrôle de trancher la question. Il n'est toutefois pas interdit d'interroger les textes pour éclairer le débat. Au regard des faits évoqués, les éléments pertinents sont l'article 47, alinéa 3, lettre g des statuts de la FIF ainsi que le point 2 du formulaire d'intégrité – qui méritent du reste d'être harmonisés à l'avenir. Il ressort de leur lecture conjuguée que les sanctions passées susceptibles de faire obstacle à l'éligibilité d'un candidat à la présidence de la FIF sont les sanctions ou mesures disciplinaires, ou assimilées, subies par sa personne, notamment pour des agissements méconnaissant les règles de conduites énoncées par la section 5 de la partie II du code d'éthique de la FIFA. Il en résulte les conséquences qui suivent.
À propos du cas de Sory Diabaté, la révocation par le Bureau du Conseil de la FIFA, d'un dirigeant, pour inaptitude à organiser des élections, conformément à l'article 8 des statuts de la FIFA, n'est assimilée à une sanction ou mesure disciplinaire ni par l'article 8 lui-même ni par le code disciplinaire de la FIFA. C'est autre chose lorsque, par exemple, l'on est reconnu coupable de malversations et autres faits de mal gouvernance par la chambre de jugement de la Commission d'éthique indépendante de la FIFA. C'est ce qui est arrivé à Ahmad Ahmad, ancien président de la CAF et ancien vice-président de la FIFA, interdit notamment, en conséquence, de toute activité relative au football pour une durée de cinq ans. Il y avait en l'occurrence infraction à diverses dispositions de la section 5 de la partie II du code d'éthique de la FIFA, celle visée justement dans le formulaire d'intégrité. On comprend alors aisément pourquoi Ahmad Ahmad sera déclaré inéligible à la présidence de la CAF lors des échéances suivantes.
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Le cas Drogba est différent. Ce qu'il faut souligner ici est que les sanctions visées par les textes de la FIF sont des sanctions individuelles et non celles qui auraient pu frapper une organisation à laquelle le candidat a appartenu. La suspension prononcée par la FIFPRO visait l'AFI en tant qu'association (cf courrier du 23 juillet 2020 de la FIFPRO à Cyrille Domoraud, président de l'AFI) et non ses dirigeants. Didier Drogba n'a pas subi de sanction en tant que vice-président de l'AFI ; bien au contraire, c'est le refus de la part de cette association de lui accorder son parrainage dans le cadre des élections à la FIF qui a justifié sa suspension par la FIFPRO.
En définitive, il est peu certain que Sory Diabaté ou Didier Drogba puisse être écarté de la course à la tête de la FIF sur la base des faits analysés.
LA MISE EN ŒUVRE (CRITIQUABLE) DE LA MESURE
Pour l'ensemble des sièges à pourvoir, les candidatures validées le sont à titre provisoire. Les postulants sont en effet déclarés éligibles sous réserve de l'enquête d'intégrité, qui sera réalisée par la FIFA et dont les résultats ne seront connus que postérieurement à l'élection du 23 avril. Dans chaque cas, si le résultat de l'enquête est favorable, l'élection est confirmée. En cas de résultat défavorable, elle est annulée et un nouveau scrutin est organisé.
Pourquoi cette décision ?
La solution, qui est le fruit de discussions entre le CONOR, la CAF et la FIFA, tient d'abord, on peut le deviner, à un obstacle légal. Le contrôle d'intégrité ressorti à la compétence de la Commission de gouvernance. Sa réalisation ne relève pas des attributions du CONOR. Or la Commission de gouvernance n'est pas encore en place, faisant d'ailleurs partie des instances dont les sièges sont à pourvoir à la faveur des prochaines élections. Dans ces conditions, le relais est passé à la FIFA en vertu, semble-t-il, de son droit d'intervenir à tout moment dans la procédure électorale « pour contrôler sa conformité et vérifier le respect du présent code ainsi que de ses Statuts et règlements » (cf. code électoral type de la FIFA, chap. G.2, repris par le code électoral de la FIF).
Cela n'explique toutefois pas pourquoi les résultats de l'enquête doivent être provisoires. Il est en fait apparu que la période séparant la date limite de dépôt des candidatures et celle de l'élection était insuffisante pour permettre de mener le contrôle d'intégrité. Dès lors, deux solutions paraissaient envisageables : soit l'on renonce à l'enquête, soit l'on reporte les élections. Les deux pistes sont écartées. Le report de l'élection en particulier représenterait « un dommage difficilement réparable » (cf. décision du CONOR sur l'enquête d'intégrité). L'expression voile à peine le souci d'en finir au plus tôt avec la période transitoire, dans la perspective de l'organisation de la CAN 2023 devant se tenir en terre ivoirienne dès le mois de juin prochain.
La décision est-elle justifiée ?
Ici aussi il convient de distinguer la question de l'intervention de la FIFA de celle du caractère provisoire de l'éligibilité et partant, de l'élection.
Il va de soi que si la FIFA a le droit d'intervenir, ses pouvoirs ne sont pas illimités. En tant qu'elle se substitue à la Commission de gouvernance, son action ne pourra logiquement que s'inscrire dans le cadre des règles régissant la procédure électorale à la FIF, les règles de la FIFA n'étant pas applicables par elles-mêmes à une telle procédure. La conséquence en est que la Commission de contrôle de la FIFA, qui est normalement l'organe qui se chargera de réaliser le contrôle, pourrait ne pas pouvoir le conduire exactement comme elle le ferait si elle agissait en vertu du Règlement de gouvernance qui fonde sa compétence au niveau de la FIFA. L'usage consiste pour cette commission, lorsqu'elle réalise son contrôle d'éligibilité, à s'appuyer sur un rapport établi par une société indépendante d'investigation spécialisée dans les contrôles d'intégrité, mais également sur les informations fournies par les candidats, notamment celles issues du questionnaire d'éligibilité. Ce contrôle inclut une enquête d'habilitation ainsi qu'un contrôle de conflits d'intérêts éventuels. Si la Commission de contrôle peut appliquer ces standards tels quels au niveau de la CAF, c'est parce que les statuts de cette organisation renvoient expressément aux règles de la FIFA en la matière (cf. statuts de la CAF, art. 44). Dans certaines fédérations nationales également, comme la FECAFOOT, qui ont transposé presque intégralement les dispositions du règlement de gouvernance se rapportant au contrôle d'éligibilité, une intervention de la Commission de contrôle eût sans doute conservé toute sa teneur habituelle. Il n'est en revanche pas certain que les fondements de l'enquête d'intégrité permettent une telle liberté dans le cadre du scrutin de la FIF. Autrement dit, la Commission de contrôle de la FIFA ne devrait pouvoir agir que de la manière dont aurait agi la Commission de gouvernance de la FIF, non encore née.
Plus aisée est l'appréciation du parti pris d'assortir d'un caractère provisoire la proclamation d'éligibilité des candidats. C'est en effet un truisme que de soutenir qu'une condition d'éligibilité ne peut faire l'objet d'appréciation après que le scrutin se soit tenu et qu'un candidat ait été élu. Il n'y a pas d'autre manière de dire que cela heurte la logique juridique voire la logique tout court. Il n'est pas besoin d'amples commentaires de ce point de vue. Irrégulière donc, la solution paraît en outre inopportune. Ce que l'on souhaite éviter est le retard quant à la mise en place des instances de la FIF. Or, à moins que la FIFA n'ait déjà la certitude que le contrôle sera favorable à tous les candidats, le temps perdu risque d'être encore plus important dans l'hypothèse de l'annulation partielle ou intégrale du scrutin puis de la réorganisation d'autres élections. À cela il faut ajouter le temps du contentieux qui ne manquerait pas de surgir en pareille situation. Un autre facteur qui eût dû être pris en considération est le risque de trouble à l'ordre public que peut engendrer la remise en cause des résultats de toute élection. En somme, il eût été préférable de prendre le temps nécessaire pour organiser un scrutin serein et régulier.
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La situation aurait-elle pu être évitée ?
Les échanges entre CONOR, CAF et FIFA au sujet de la réalisation de l'enquête d'intégrité se sont, de toute évidence, déroulés après l'adoption du nouveau calendrier des élections et, en tout cas, postérieurement à la première assemblée générale ayant modifié les textes, soit récemment. Toute chose qui laisse transparaître un défaut d'anticipation. Les modalités de réalisation du contrôle d'intégrité méritaient d'être définies plus précisément dès le départ. Le pouvoir de révision partielle des textes du CONOR n'excluait pas cette faculté. De même, le calendrier électoral aurait dû prévoir un laps de temps suffisant pour procéder à ce contrôle avant la tenue des élections. Ces dispositions auraient permis d'éviter ce qui ressemble à un rafistolage de dernière minute.
Pour l'heure, les candidats eux-mêmes s'accommodent globalement de la situation et se concentrent sur leur campagne électorale, tout en préparant le voyage de Yamoussoukro où se tiendra l'assemblée générale élective. D'abord la bataille des voix, puis, suivant l'issue, peut-être une bataille en droit.
Yacouba-Sylla Koïta
